Portoria stanowiła w okresie republiki i wczesnego cesarstwa istotny element finansów — szacuje się, że w późnym Cesarstwie podatki od handlu (w tym cła) dostarczały ok. 15 proc. dochodów budżetu państwa. Cła w starożytności były zazwyczaj stałą opłatą (np. określony procent od wartości towaru) i pełniły podwójną funkcję: zasilały skarb państwa oraz regulowały wymianę handlową, dając rodzimym kupcom przewagę cenową.
W średniowieczu i epoce nowożytnej cła pozostawały powszechnym narzędziem polityki ekonomicznej. Feudalni władcy i miasta nakładali opłaty celne na szlakach handlowych (np. na kupców przemierzających Jedwabny Szlak) w zamian za zapewnienie ochrony karawan. Wraz z rozwojem państw narodowych cła stały się filarem polityki merkantylistycznej — miały chronić rozwijające się rodzime rzemiosło i manufaktury przed konkurencją z zagranicy oraz zapewniać dochody skarbu.
Przykładem są Ustawy Zbożowe w Wielkiej Brytanii (z ang. corn laws) na początku XIX wieku, które nakładały wysokie taryfy na import zboża, aby chronić interesy lokalnych właścicieli ziemskich. Ustawy te wywołały ożywioną debatę między zwolennikami protekcjonizmu a wolnego handlu, a ich ostateczne zniesienie w 1846 r. było triumfem zwolenników wolnego rynku. Wydarzenie to symbolicznie zapoczątkowało epokę stopniowej liberalizacji handlu w XIX w., zwłaszcza w Wielkiej Brytanii, która przeszła na politykę wolnego handlu.
Światowy handel już się kiedyś załamał
Na przełomie XIX i XX wieku wiele państw wciąż stosowało protekcjonistyczne cła chroniące przemysł i rolnictwo. Jednak nadmierny protekcjonizm miał swoje konsekwencje.
W okresie Wielkiego Kryzysu lat 30. XX w. kraje próbowały bronić swoich gospodarek poprzez gwałtowne podwyżki ceł, co często pogarszało sytuację. Sztandarowym przykładem była amerykańska ustawa Smoot–Hawley Tariff Act z 1930 r., która nałożyła cła na ponad 20 tys. towarów. Ustawa podniosła średnie taryfy na te produkty o 40–60 proc., należąc do najwyższych stawek w historii USA.
W zamierzeniu miała chronić farmerów i przemysł przed konkurencją importu, lecz w praktyce wywołała odwet ze strony ponad 20 krajów, które również podniosły bariery celne. W rezultacie światowy handel załamał się — globalna wymiana handlowa spadła o ok. 65 proc. w latach 1929–1934.
Protekcjonistyczne wojny celne tego okresu pogłębiły i wydłużyły Wielki Kryzys, co stanowiło ważną lekcję ekonomiczną dla polityków na przyszłość.
Po II wojnie światowej nastąpił zwrot w kierunku współpracy międzynarodowej i redukcji barier handlowych, z przekonaniem, że wolny handel sprzyja odbudowie i wzrostowi gospodarek. W 1947 r. zawarto Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT), który zapoczątkował erę systematycznej liberalizacji handlu. Kolejne rundy negocjacji GATT (a od 1995 r. jego następcy — Światowej Organizacji Handlu, WTO) sukcesywnie obniżały stawki celne na świecie.
Dla zobrazowania skali zmian: średni poziom ceł u głównych uczestników GATT wynosił ok. 22 proc. w 1947 r., a pod koniec XX wieku spadł do ok. 5 proc. Tak drastyczne obniżenie globalnych taryf celnych przyczyniło się do boomu handlu międzynarodowego w drugiej połowie XX wieku. W latach 50. i 60. handel światowy rósł średnio o 8 proc. rocznie, m.in. dzięki redukcjom ceł.
Współczesne wojny handlowe i spory celne
Mimo ogólnego trendu ku liberalizacji cła pozostają narzędziem polityki handlowej, po które rządy sięgają w sytuacjach napięć lub prób ochrony własnych sektorów.
W ostatnich dekadach głośnym przykładem eskalacji ceł była wojna handlowa USA–Chiny w latach 2018–2020. Administracja amerykańska nałożyła wówczas kolejne rundy ceł na chińskie towary o łącznej wartości ponad 300 mld dol. importu, podnosząc średnią stawkę celną na import z Chin z ok. 2,7 do 17,5 proc. Cła objęły tysiące produktów — od stali i aluminium po elektronikę użytkową. Chiny odpowiedziały retorsjami, podnosząc własne cła na towary z USA z ok. 5,7 do 20,4 proc.
W efekcie dwustronny handel między tymi potęgami stał się droższy i bardziej utrudniony, a firmy musiały przeorganizować łańcuchy dostaw, by unikać najwyższych ceł. Konsekwencje wojny celnej USA–Chiny odczuły gospodarki obu krajów. Badania wskazują, że ciężar ceł amerykańskich spadł głównie na importerów i konsumentów w USA (chińskie towary stały się po prostu droższe dla odbiorców amerykańskich), a jednocześnie eksporterzy z USA stracili część chińskiego rynku z powodu odwetowych taryf.
Analiza Moody’s Analytics oszacowała, że w 2019 r. wojna celna spowodowała utratę lub brak utworzenia ok. 300 tys. miejsc pracy w Stanach Zjednoczonych (szczególnie ucierpiały sektory przemysłowy, logistyczny i detaliczny). Przykładowo amerykańscy rolnicy zmagali się ze spadkiem eksportu produktów rolnych do Chin, a firmy technologiczne poniosły wyższe koszty komponentów. Ostatecznie, pomimo podpisania w styczniu 2020 r. tzw. częściowego porozumienia (Phase One Agreement), wiele ceł pozostało w mocy, a spór ukazał, jak szybko może dojść do eskalacji wojny handlowej, w której każda ze stron nakłada coraz wyższe bariery na towary drugiej.
Oprócz konfliktu USA–Chiny także inne napięcia handlowe przejawiały się w formie ceł. Unia Europejska i USA nakładały wzajemnie cła (np. spór o dotacje dla producentów samolotów Boeing/Airbus czy cła stalowe i aluminiowe), a także prowadziły negocjacje celem ich zniesienia. Cła bywają używane jako środek nacisku politycznego, lecz ich długofalowe skutki uboczne — odwet partnerów, spadek wymiany i zakłócenia łańcuchów dostaw — sprawiają, że konflikty celne są ryzykowne dla globalnej gospodarki.
Zniesienie ceł w ramach umów międzynarodowych
Równolegle ze sporami handlowymi, świat doświadcza procesu regionalnej integracji gospodarczej, w ramach której państwa dobrowolnie znoszą cła między sobą, tworząc strefy wolnego handlu lub unię celną. Unia Europejska jest sztandarowym przykładem takiej integracji — już w 1968 r. zniesiono cła między państwami tworzącymi ówczesną Europejską Wspólnotę Gospodarczą, ustanawiając unię celną.
Od tego czasu towary mogą krążyć pomiędzy krajami UE bez ceł, co znacznie zwiększyło wymianę handlową wewnątrz Europy. Jednocześnie UE ustanowiła wspólną zewnętrzną taryfę celną wobec importu spoza Unii, a politykę handlową wobec krajów trzecich prowadzi wspólnie (np. negocjując umowy o wolnym handlu).
Kolejnym przykładem jest NAFTA (Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu) zawarty między USA, Kanadą i Meksykiem. Wejście NAFTA w życie w 1994 r. skutkowało natychmiastowym zniesieniem ceł na większość dóbr w handlu trójstronnym, a pozostałe taryfy zostały stopniowo zredukowane i wyeliminowane w ciągu kilkunastu lat. W rezultacie NAFTA w praktyce stworzyła rozległą strefę wolnego handlu w Ameryce Północnej, co przyczyniło się do potrojenia obrotów handlowych między tymi krajami w kolejnych dekadach. (W 2020 r. NAFTA została zastąpiona przez nową umowę USMCA, utrzymującą jednak zerowe cła na większość towarów).
Najnowszym dużym porozumieniem handlowym jest RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) – umowa zawarta w 2020 r. między 15 państwami Azji i Pacyfiku, obejmująca m.in. Chiny, Japonię, Koreę Południową, Australię i kraje ASEAN. RCEP, który wszedł w życie w styczniu 2022 r., utworzył największy na świecie blok handlowy pod względem udziału w globalnym PKB. Zakłada on stopniowe zniesienie ok. 90 proc. ceł między sygnatariuszami w ciągu najbliższych kilkunastu lat. Już w początkowej fazie wiele ceł zostało obniżonych lub usuniętych, ułatwiając wymianę m.in. komponentów elektronicznych, maszyn, produktów rolnych czy dóbr konsumpcyjnych w regionie.
Szacuje się, że pełna realizacja postanowień RCEP znacząco zwiększyłaby handel wewnątrzazjatycki – UNCTAD prognozuje wzrost eksportu w regionie o ok. 42 mld dol. w skali rocznej dzięki efektowi trade creation (tworzenia nowego handlu) wynikającemu z obniżki barier.
Inne przykłady eliminacji ceł to choćby Mercosur (wspólny rynek południowoamerykański) czy Afrykańska Kontynentalna Strefa Wolnego Handlu — inicjatywy te również dążą do wewnętrznej liberalizacji handlu. Globalizacja i sieci dostaw spowodowały, że dla wielu krajów znoszenie ceł w ramach umów międzynarodowych stało się korzystne, gdyż zwiększa konkurencyjność ich eksportu i zapewnia tańsze dobra importowane dla konsumentów i przemysłu.
Wpływ ceł na ceny i gospodarkę
Cła wpływają bezpośrednio na ceny produktów, konkurencyjność rynkową i szerzej — na kondycję gospodarki. Na poziomie konsumenta cło działa jak podatek podnoszący cenę towaru importowanego. Jeżeli np. Unia Europejska nałoży 20-proc. cło na smartfony z Chin, to telefon o wartości 200 euro zwykle zostanie obciążony taryfą 40 euro — najczęściej koszt ten jest przerzucany na kupującego, przez co smartfon staje się droższy dla konsumenta.
Podobnie cła na surowce i komponenty powodują wzrost kosztów produkcji dóbr finalnych. Gdy w 2018 r. Stany Zjednoczone wprowadziły 25 proc. cła na stal i 10 proc. na aluminium, ceny tych metali na rynku wewnętrznym szybko wzrosły o ok. 2 proc. (odzwierciedlając w części nowy podatek), a jednocześnie import stali do USA spadł o ok. 25 proc.
Ucierpiały na tym branże zużywające stal, np. producenci maszyn i sektory budowlane, ponieważ musiały płacić więcej za materiały. Zyski czerpali natomiast krajowi hutnicy, chronieni przed tańszą konkurencją z importu, oraz budżet państwa inkasujący wpływy celne. Cła mogą więc chronić miejsca pracy w niektórych sektorach, lecz równocześnie negatywnie odbijać się na innych gałęziach gospodarki i na konsumentach.
Wspomniany amerykański rynek stali dobrze to zobrazował: taryfy ochroniły ok. 140 tys. miejsc pracy w hutnictwie, ale podwyższyły koszty dla znacznie liczniejszych branż (motoryzacja, budownictwo, naftowa), co przełożyło się na redukcje etatów oraz wyższe ceny produktów finalnych (np. samochodów czy sprzętu AGD).
Innym przykładem są pralki: w 2018 r. USA nałożyły cła ochronne aż do 50 proc. na importowane pralki automatyczne. Doprowadziło to do uruchomienia nowych linii produkcyjnych pralek w USA i stworzenia ok. 1800 miejsc pracy u krajowych producentów, takich jak Whirlpool. Jednak amerykańscy konsumenci zapłacili za ten protekcjonizm wysoką cenę — wskutek mniejszej konkurencji i przerzucenia kosztów ceł na klientów ceny pralek wzrosły średnio o ok. 12 proc., a nawet nieoclonych suszarek do ubrań o podobną skalę (producenci wykorzystali okazję, by podnieść ceny suszarek, sprzedawanych często w zestawie z pralkami). Łącznie konsumenci w USA wydawali o ok. 1,5 mld dol. rocznie więcej na pralki i suszarki niż przed nałożeniem ceł.
Kwota ta wielokrotnie przewyższała łączną wartość płac dla uratowanych/utworzonych miejsc pracy w fabrykach pralek, co obrazuje, że koszty ceł ponoszą głównie nabywcy końcowi. Na poziomie makroekonomicznym wysokie cła mogą wywołać efekty łańcuchowe:
- Inflację cen (drożeją importowane dobra i surowce, co przekłada się na szeroki wzrost cen konsumpcyjnych)
- Spadek efektywności gospodarki (chronione branże nie odczuwają presji konkurencji, co może hamować ich innowacyjność i wydajność)
- Pogorszenie relacji handlowych (partnerzy handlowi odpowiadają odwetem, co ogranicza eksport)
W skrajnych przypadkach wojny celne mogą przyczynić się do recesji — jak miało to miejsce w latach 30. XX w., gdy protekcjonizm zdusił globalny popyt. Współcześnie ekonomiści ostrzegają, że szeroko zakrojone podwyżki ceł w gospodarce tak zglobalizowanej, jak obecna, grożą zakłóceniem łańcuchów dostaw (firmy muszą szukać nowych, często droższych dostawców, gdy dotychczasowe źródła objęto cłami) oraz zmniejszeniem zaufania inwestorów. W czasie niedawnej wojny handlowej USA–Chiny wiele firm wstrzymywało projekty inwestycyjne z powodu niepewności co do przyszłych taryf, a część produkcji relokowano do krajów nieobjętych cłami, by ominąć bariery.
Z cłami trzeba ostrożnie
Cła odgrywały i odgrywają ważną rolę w handlu międzynarodowym — od starożytności, gdy zasilały królewskie skarbce, przez epokę protekcjonizmu przemysłowego, po czasy współczesne, gdy są przedmiotem negocjacji i sporów na najwyższym szczeblu.
Ich historia pokazuje zmieniające się podejścia do polityki handlowej: od wysokich barier chroniących rynki krajowe po stopniową liberalizację i dążenie do wolnego handlu. Wpływ ceł na gospodarkę jest złożony. Z jednej strony mogą one chronić rozwijające się branże lub strategiczne sektory oraz stanowić narzędzie nacisku politycznego. Z drugiej — nadmierne bariery celne przynoszą często skutki odwrotne do zamierzonych: wzrost cen dla konsumentów, ograniczenie konkurencji i wydajności, retorsje partnerów handlowych i spadek eksportu.
Doświadczenia historyczne (jak załamanie handlu w latach 30.) oraz analizy współczesnych wojen handlowych uczą, że w gospodarce globalnej otwartość handlowa sprzyja długofalowemu wzrostowi, podczas gdy eskalacja protekcjonizmu może hamować rozwój. Dlatego większość państw, przy wszystkich sporach celnych, angażuje się również we współpracę międzynarodową — czy to na forum WTO, czy poprzez umowy regionalne — dążąc do równowagi między ochroną własnych interesów a korzyściami płynącymi z wolnego handlu.
Można zatem powiedzieć, że cła pozostają swoistym mieczem obosiecznym polityki gospodarczej. Odpowiednio zastosowane mogą służyć rozważnym celom, ale ich nadużycie szkodzi zarówno partnerom, jak i nakładającemu je krajowi.
Donald Trump nie do końca wie, co robi
Odpowiedzią na działania Donalda Trumpa mogą być retorsje ze strony kluczowych partnerów handlowych, co sygnalizują reakcje Unii Europejskiej czy rządu Chin, które rozważają wprowadzenie symetrycznych obciążeń celnych dla amerykańskich towarów.
Eksperci cytowani przez agencję Reutera w lutym 2025 r. ostrzegają, że eskalacja taryf grozi spowolnieniem światowej gospodarki i może stać się początkiem nowego etapu wojen handlowych. W rezultacie firmy mogą przenosić produkcję do krajów nieobjętych cłami w celu uniknięcia dodatkowych kosztów, co jeszcze bardziej skomplikuje istniejące łańcuchy dostaw i podniesie ceny transportu i magazynowania.
W krótkiej perspektywie protekcjonistyczne ruchy Donalda Trumpa mogą sprzyjać branżom borykającym się z konkurencją z zagranicy, zapewniając im większe bezpieczeństwo na rynku amerykańskim. W dłuższej natomiast wiele analiz, zarówno rządowych, jak i niezależnych (m.in. z Brookings Institution czy MFW), wskazuje na wyższe ceny dla konsumentów, ryzyko odwetu handlowego oraz zachwianie równowagi w globalnej wymianie towarów. Taka polityka może prowadzić do ponownego rozwoju protekcjonizmu w innych częściach świata i w konsekwencji spowodować ograniczenie tempa wzrostu gospodarczego na skalę międzynarodową.
